【系列专版1】人本规划视角下城市更新制度设计的解析及优化

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在新常态下，城市更新日益成为我国城市发展的重要内容，而制度设计是保障更新可持续发展的关键。目前，人本理念在城市更新制度设计层面的体现还较弱，难以满足建设和谐社会的需求。鉴于此，作者广东省城乡规划设计研究院深圳分院规划一所技术总监王艳在《规划师》2016年第10期撰文，文章以更新实践走在全国前列的深圳为例，在解读人本规划内涵的基础上，通过回顾和梳理，总结了当前深圳城市更新制度设计中存在的不足，并从政府角色、公众参与和调控手段三个方面对现行城市更新制度设计提出优化建议，希望能为深圳更新制度的完善和国内其他城市更新制度的制定提供一种更加人性化的思路。

人本规划视角下城市更新制度设计的

解析及优化

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人本规划的内涵

人本主义是一种哲学思潮，体现该理念的规划实践古已有之。无论是古希腊的城市建设，还是我国唐长安东西市和北宋汴梁街市的形成，都可以看到人本理念的萌芽。在现代城市规划发展历程中，人本理念日益受到规划界的关注。在霍华德、盖底斯和芒福德等众多人本主义城市规划理论家中，以霍华德的“田园城市”理论影响最大。自1970年以来，在后现代主义思潮的影响下，西方国家城市规划主流理念实现了由科学主义向人本主义的转型。

我国在改革开放的前30年，在紧抓经济建设和快速城市化的背景下，更多的是用科学主义理念推进大规模的物质层面建设，这期间的人本理念还多停留在理论层面。近年来，随着城市化进程的加快以及党、国家对民生、和谐社会建设的关注，过去那种“重物轻人”的发展理念正得以纠正，人本理念在实践中得到进一步彰显。

在新常态下，在中国梦的语境和蓝图建设中，人民利益是中国梦的最终落脚点。因此，新常态下人本规划的核心是以全社会人为本，以广大人民群众及其子孙后代的根本利益为重，即在规划设计和建设实践中，要从广大人民群众的切身利益和需求出发，促进社会和谐发展。

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人本规划视角下城市更新制度设计

的特点

(1)注重公众需求与公共参与，搭建各权益主体的沟通与协作平台，引导城市更新由政府主导的“一元管理”向多方合作的“多元治理”转变。每个更新区域内及周边都涉及到众多权益主体，每个主体因自身家庭、地位和历史等的不同，会有不同的利益诉求，这些诉求的满足与否将影响到城市更新的推进。因此，城市更新制度设计要保障各权益主体的话语权，搭建好公众参与和公平博弈的平台，力争形成能最大化满足各权益主体诉求的空间资源分配最优方案。

(2)引导有机更新，通过公平竞争选出能够促进城市经济、文化和生态综合复兴的最优使用者，淘汰次优使用者。从西方国家和我国香港、台湾的城市更新发展历程看，城市更新经历了一个由大规模物质环境改造向经济、社会和环境综合复兴转变的历程。而从可持续发展的角度看，人们也日益认同有机更新模式。在吴良镛教授提出的有机更新模式下，通过对建筑物等客观存在实体的改造和对更新区域生态环境、文化环境的传承，人们将获得一个富有地域文化特色、符合人的空间尺度感的，更为人性化、便捷化、多样化与更具归属感的城市环境空间。因此，人本规划视角下的城市更新制度设计还应该通过机制和规则的设计，引导城市更新走向综合复兴，使最优使用者成为空间竞争的优胜者。

人本规划视角下深圳现行城市

更新制度设计的解析

以2009年出台的《深圳市城市更新办法》为核心，深圳已形成“1+N”的城市更新政策体系，并建立了市统筹、区实施的两级管理机构(图1)。《深圳市城市更新办法》是我国首部城市更新方面的政府规章。2012年，深圳存量用地供应量首次超过新增供地，进入城市更新时代。

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从原权利人的角度看，现行城市更新制度设计充分尊重其意愿、保障其权益

深圳政府在城市更新中引入了市场机制，通过细分产权，对土地开发权进行赋予及分离，实现地权重构，最终形成了政府、原权利人和市场的三方利益共享机制 ( 图 2)。

(1)城市更新制度设计扩大了土地开发权授权范围，使原权利人也能成为更新主体，不再受限于原土地政策中“城市经营性土地开发实施主体仅限于合格地产商”的规定。同时，城市更新制度设计中提出“城市更新用地可协议出让”，突破了当时“城市经营性用地需统一经招拍挂获得”的规定，因此大大激发了原权利人的更新改造热情。

(2)针对深圳历史遗留用地与违建建筑较多的实际问题，城市更新制度设计中提出了“20—15”的利益分享机制(图3)，从而为历史遗留用地更新制定了路径。

(3)城市更新制度设计中规定更新单元规划由原权利人或开发主体委托编制，使原权利人的更新诉求能充分反映到申报规划中，并通过审批环节，与政府进行沟通协调。同时，为尊重原权利人的意愿，《深圳市城市更新办法》中还提出“在满足权利人2个2/3同意的前提下，才可提出更新项目计划申报；并由原权利人自行选择开发主体或自行开发”。原权利人在“是否更新”“由谁更新”方面具有充分的话语权。

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从开发商的角度看，政府在拆迁补偿标准制定和公权力救济渠道中缺位，使得开发商的权益和意愿难以被充分保障

深圳“政府引导、市场运作”的城市更新制度设计激发了开发商的积极性，自2009年后，深圳城市更新项目大大增加。但经统计，深圳城市更新项目的周期都在5～7年以上，而获得立项的城市更新项目推进至签订土地出让协议的仅占19％的比例。究其原因，这与城市更新规则不明确导致利益博弈加剧紧密相关。例如，签订搬迁补偿安置协议和相关费用支付是由市场来完成的，但制度设计中却没有明确的拆迁补偿标准，因此拉长了项目谈判和实施周期；城市更新制度设计中虽然提出了“只有与更新单元内所有业主签订搬迁补偿安置协议后，才能获批成为单一实施主体”，但是在应对“钉子户”问题等方面却未提供合理的公权力救济渠道。在漫长的谈判过程中，开发商的资金负担日益加重，逐步陷入“拆不动、赔不起、玩不转”的局面。

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从租户的角度看，更新改造后出现“人口绅士化”现象，导致租户的权益和意愿被忽视，缺乏有效的公众参与渠道

大量的外来人口是深圳这座移民城市的活力之源和城市生产力的重要组成部分。城中村因低廉的房租和相对便利的交通条件，成为深圳近一半外来人口的居住地。但很多城中村在进行拆除重建后，新建项目品质都较高，定位为城市高收入人群居住区，虽然其中也配建有保障性住房，但是难以满足为数众多的中低收入外来人口的住房需求。更新后的高房价及高租金使原来在此居住的租户不得不搬到更远的地区，形成“人口绅士化”现象。以深圳蔡屋围更新改造为例，更新前居住人群里有50％为中低收入白领，45％为低收入的第三产业人员，5％为原村民，更新后人群结构则由90％的高收入金领、白领、企业主以及 10％的原村民构成。

与原权利人相比，租户明显处于弱势地位，他们“就近居住、降低生活成本”的诉求基本被忽略，现行城市更新制度设计中对租户的后续保障考虑不周。同时，租户多是从房东处得知相关信息，更多的是被告知搬离时间。由于没有产权，租户缺乏相应的公众参与途径。

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从周边相关权利人的角度看，公众参与属于象征性的参与，难以了解更新方案并对其影响进行理性判断

目前深圳在城市更新单元计划、规划批准和实施主体确定前都会进行公示，但公示是以专业图纸的形式在报纸、网站刊登及在现场张贴，这对没有规划基础的周边相关权利人来说，是很难理解规划内容，进而也难以对更新规划所产生的外部效应做出判断的。因此，这些相关权利人很难在规划决策中进行有效的公众参与。此外，这种公示方式“被动告知”的意味更浓，在公众参与梯级中属于象征性的参与 ( 图 4)。

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从有机更新的角度看，经济逐利导向明显、调控手段单一、多元化社区网络断裂、城市更新项目实施“挑肥拣瘦”等带来城市环境、品质及综合竞争力降低的隐患

回顾深圳现行城市更新制度设计的背景，可知其要解决的关键问题是应对增量用地不足，并通过促进低效土地的释放来保障城市经济持续增长，因此在目标导向上是偏经济的，在促进经济发展方面的成效也是显著的。但随着城市发展的重点由量往质的转变以及国家、民众对和谐社会的关注，其隐患也日渐明显。

首先，深圳城市更新成本较高，而容积率更新是政府调控市场的主要手段，这使得很多更新后的容积率大大突破了法定图则。以更新为居住功能的项目为例，容积率普遍都在5.0以上，过高的容积率不仅影响了城市景观，更影响了城市的承载力。

其次，“人口绅士化”使得被挤出的配套服务人口和务工人员的通勤成本增加，进而增加雇佣成本，带来的连锁反应就是导致整个城市营商成本的增加和综合竞争力的降低。而现行以拆除重建为主的更新方式也使得原有旧城、旧村内多元化的社区网络逐步消失，更新后光鲜靓丽的高档社区正悄然加速社会阶层的分异。

最后，市场只关注更新利润高的项目，不少更新成本高但环境破败、更新需求迫切的老旧小区等区域却无人问津。这也是现行城市更新制度设计备受诟病的一个主要原因。

深圳城市更新制度设计的优化

偏经济导向的目标设定及政府的“积极不作为”原则使深圳现行城市更新制度设计未能全面顾及各权益主体尤其是租户等弱势群体的诉求，在公众参与途径和实效性上还有待完善，同时还存在制度“变形”的隐患，即在解决因增量空间不足而制约城市经济发展问题的同时，有可能引发城市综合竞争力和可持续发展能力降低等问题。基于此，本文从人本规划的角度对深圳城市更新制度设计提出以下三点优化建议。

1

政府角色优化：在公共利益保障

和社会责任承担上有更多作为

(1)倡导有机更新，践行民生标准首位制，统筹考虑城市可持续发展和大量外来人口的住房需求，加大综合整治和功能改变类更新项目的实施政策引导。城市是一个复杂而综合的巨系统，只有实现经济增长、社会融合、文化提升及生态和谐等多目标的综合复兴，即践行有机更新，才能真正助推城市发展。深圳的城市更新改造用地规模超过180km²，如果仍按目前以拆除重建为主的路子走下去，会对城市可持续发展带来多大影响可想而知。因此，建议政府建立更加多元的更新目标，并加强政策的引导作用，促进更多综合整治和功能改变类项目的实施。同时，针对“人口绅士化”问题，建议在政策制定中考虑外来人口的住房需求，在外来人口密集的区域内鼓励实施综合整治类项目，使大量外来人口在深圳能住得下、留得住。

(2)细分拆除重建类项目类型，制定差异化的引导政策，对急需更新但市场动力不足的区域，政府应考虑直接参与更新。

鉴于拆除重建类项目对城市发展及民众生活的影响重大，台湾等地区在城市更新制度设计中对这类更新项目进行了细分。例如，台湾的拆除重建类项目根据实施急缓程度，分为讯行划定单元、优先划定单元和自行划定单元三类。对于前两类实际更新需求更为急迫的单元，台湾城市更新制度设计中规定只要有10％以上原权利人同意即可申请，50％以上原权利人同意即可立项，而对于自行划定单元则要求有2/3以上原权利人同意才可申请，80％以上原权利人同意才可立项。而且，对于讯行划定单元和优先划定单元，还有财税、容积率奖励等鼓励政策。通过上述制度设计，更好地保障了城市更新实施中公共利益的优先性。

深圳在城市更新制度设计中，创新性地借鉴了台湾“更新单元设计”的概念。笔者认为，在公共利益保障上，深圳也应借鉴台湾经验，即细分拆除重建类项目，并制定差异化的引导政策。同时，对于目前市场留下的那些“难啃的骨头”，尤其是市场利益低但实际又急需更新的地区，政府也应有更多作为，如考虑直接参与更新，或通过更多财税鼓励政策和公开招标等方式，选择合适的开发商进行改造。

(3)出台拆迁安置补偿标准，提供公权力救济渠道，提高城市更新项目的实施率。

拆迁安置补偿标准的明晰有助于搭建开发商与原权利人之间更为公平、透明的利益博弈平台，也有助于提高更新项目的实施率。香港、台湾等地区在更新项目实施阶段运用了“多数决”的处理方式。以香港为例，当发展商获得更新项目80％以上原权利人的同意后，即可向土地审裁处申请以公开拍卖的方式强制售卖该物业，通过公开竞争，可以获得全物业的所有权，并按土地审裁处确定数额向剩余不同意更新实施的原权利人支付其物业对价。借鉴这一经验，笔者建议深圳政府在更新项目实施阶段也能运用“多数决”的处理方式，出台更多实施细则；在符合制度要求的基础上，在“钉子户”问题上提供司法等公权力救济渠道，如实行土地强制售卖、司法公开定价拍卖等。

2

公众参与优化：引入听证会和

第三方组织，增加公众参与渠道，
提升民众的决策参与度

听证会是城市更新过程中一种有效的公众参与形式。通过听证会，原权人、开发商、租户、周边权益人及其他市民都能对更新项目有所了解，而公众诉求也能较好地被收集、反映给政府。可见，听证会保障了公众的知情权和参与权，可以减少民众的抵触感，增加更新的可行性。因此，对深圳来说，有必要将听证会纳入到更新流程中去。

同时，组建第三方组织也是增加公众参与渠道、提升民众决策参与能力的有效方式。第三方组织作为与更新无直接利益关系的社团，可为租户、周边权益人等提供有关更新项目、流程与相关政策的咨询和指导服务，有助于整合更新诉求、促进公众参与由象征性的参与向市民权利参与的梯级提升，更能减少对弱势群体的忽视。对于第三方组织，香港有市区重建中介服务公司，台湾有都市更新公司，目前深圳在龙岗的更新中已试点组建更新协会等第三方组织，笔者建议在此基础上，在全市范围内进行全面推广 ( 图 5)。

3

调控手段优化：引入财税激励和
容积率转移等机制，保障有机更新的
实施

城市更新涉及到较大的资金运作。当容积率补偿作为主要的甚至是唯一的调控手段时，随着更新成本的增加，难以避免“更新容积率越改越高、城市承载力压力越来越大”的隐患。因此，在城市更新制度设计优化中有必要引入更多财政奖励政策，如减免税收，提供低息甚至无息贷款，建立市层面的信托融资机构等，引导城市更新往更健康、良性的方向发展。

同时，在深圳城市更新中也可以合理运用国外历史街区保护的容积率转移机制，即当更新单元从经济可行性角度测算出的容积率 A 大于从环境承载力角度测算出的容积率 B 时，政府可以与更新实施主体进行约定，将 A ～ B 这部分未能在更新单元内利用的容积率指标转移到其他适宜开发建设的地块上，或实施主体可将这部分容积率指标进行公开拍卖转让。通过容积率转移机制，既能保证实施主体的经济利益，更能保证城市的宜居性与可持续性。

文章全文详见《规划师》2016年10期

《人本规划视角下城市更新制度设计的
解析及优化》

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